DERECHO DE LAS INSTITUCIONES SUBNACIONALES
En las últimas décadas, Chile ha sido testigo de un intenso debate político, académico, social y normativo en torno a la organización del Estado, especialmente en lo que respecta a su estructura territorial y ciudadana. Este debate ha centrado su atención en las instituciones subnacionales que han evolucionado más allá de las innovadoras reformas de los años 90, como la creación de los Gobiernos Regionales y la posterior regulación de los Municipios. Estas instituciones han ampliado y profundizado su rol, llegando a ser entendidas como un pilar fundamental para el fortalecimiento de la democracia y un vector clave para el desarrollo y la justicia social. No obstante, estos esfuerzos han sido en su mayoría aislados, desarticulados y, en definitiva, producto de posturas contextuales, intereses particulares o respuestas a crisis mediáticas.
La valoración de las instituciones subnacionales y del proceso de descentralización como pilares fundamentales para el desarrollo han comenzado a ganar relevancia en el ámbito normativo solo en tiempos recientes. A pesar de que estos temas han sido objeto de discusión durante décadas, su impacto en la legislación y en la práctica ha sido limitado y todavía incipiente. El desarrollo normativo en torno a los aspectos regionales, comunales o de regulación local ha sido modesto y fragmentado, careciendo de una estructura coherente y sistemática que permita una descentralización efectiva.
Sin embargo, a partir de las propuestas constitucionales discutidas durante los años 2021, 2022 y 2023, se ha presentado una posibilidad real de articular la organización del Estado desde una perspectiva que priorice lo local antes de lo central. Estas discusiones han puesto sobre la mesa la posibilidad de adoptar un enfoque más sistemático en la descentralización que reconozca el valor intrínseco de las instituciones locales como motores del desarrollo y la justicia social, proponiendo una organización estatal que se construya desde la base, fortaleciendo a las comunidades y regiones para que sean actores clave en la toma de decisiones, la implementación de políticas públicas y su evaluación.
Estas propuestas muestran un cambio significativo en la manera en que se concibe la organización del Estado en Chile, sugiriendo un giro hacia una estructura más horizontal y equitativa, donde las decisiones y las políticas públicas emergen de las necesidades y aspiraciones de las comunidades locales, en lugar de imponerse desde el centro. Aun así, el camino hacia una descentralización efectiva está lleno de desafíos donde el impacto de estas nuevas normativas dependerá en gran medida de su implementación práctica y de la voluntad política para llevarlas a cabo. La verdadera prueba de estas hipótesis normativas será su capacidad para transformar el panorama institucional del país, logrando un equilibrio entre lo local y lo central que favorezca un desarrollo más inclusivo y equitativo.
Este cambio de perspectiva pone en evidencia la fragilidad del sistema normativo y doctrinal que sustenta a las instituciones subnacionales en Chile. Históricamente, estas han sido analizadas y reguladas casi exclusivamente desde la óptica del Derecho Administrativo, cuestión natural pues es a este tronco familiar donde habita la regulación de las instituciones en estudio, sin embargo, en este caso se ha limitado a una consideración fragmentada y aislada de sus competencias, en lugar de abordarse de manera integrada y relacional. En ese sentido, cada institución ha sido tratada de forma autónoma, dando lugar a una superposición de competencias y a una falta de principios comunes que puedan guiar su desarrollo doctrinario, normativo e incluso jurisprudencial.
Este enfoque compartimentado ha generado una serie de problemas estructurales que obstaculizan el avance hacia un sistema más coherente y eficiente. Por ejemplo, la contraposición de competencias entre diferentes niveles de gobierno —ya sea entre el gobierno central y las regiones, o entre las propias entidades subnacionales— ha dificultado la implementación de políticas públicas efectivas y vinculadas que respondan a las necesidades locales. La ausencia de un marco doctrinario unificado ha impedido que se establezcan lineamientos claros sobre cómo estas instituciones deben interactuar entre sí, lo que a su vez ha limitado su capacidad para contribuir al desarrollo territorial de manera articulada y coordinada.
A pesar de estas deficiencias, es importante reconocer que existen esfuerzos significativos en áreas específicas que han avanzado de manera más sistemática. En el ámbito fiscal, por ejemplo, se ha desarrollado una comprensión más profunda de las instituciones subnacionales a través de obras como “Teoría y Práctica de la Descentralización Fiscal” de Letelier (2012). Este trabajo no sólo explora las competencias fiscales de los organismos subnacionales, sino que también propone un marco para su integración en el contexto de un sistema más amplio de gobernanza. Del mismo modo, el ordenamiento territorial ha sido objeto de estudios detallados, como “El Ordenamiento Territorial en Chile” de Precht, Reyes y Salamanca (2016), que examina cómo las competencias de los organismos subnacionales pueden ser coordinadas para mejorar la gestión del territorio a nivel local.
Por otra parte, Derecho de la Descentralización, Brochet (2021) ha avanzado en la comprensión de los procedimientos vinculados a la transferencia de competencias, ofreciendo un enfoque teórico que busca sistematizar el proceso de descentralización. Este enfoque ha sido complementado por estudios normativos e históricos sobre las instituciones subnacionales, como “Derecho y Administración Regional” de Tobar y Pantoja (2012), que se enfoca en la regulación regional, y “Derecho Municipal Chileno” de Fernández Richard (2003), que se centra en el ámbito municipal. Estas obras constituyen referencias fundamentales que consolidan el conocimiento en cada una de estas áreas de estudio, y demuestran un avance significativo en la comprensión de las dinámicas internas de estas instituciones.
Sin embargo, a pesar de estos avances, persiste una notable carencia de propuestas que articulen y relacionen de manera integrada las distintas dimensiones de las instituciones subnacionales. No existe aún una doctrina consolidada que aborde de manera holística la interacción entre estas instituciones, ni un marco normativo que permita una coordinación eficiente entre los diferentes niveles de gobierno, lo que limita su capacidad para enfrentar de manera efectiva los desafíos actuales del desarrollo territorial y para contribuir al fortalecimiento de la democracia en el país.
El reto, por tanto, no solo reside en profundizar el estudio individual de cada una de estas áreas, sino en desarrollar un enfoque interdisciplinario que permita integrar las diversas dimensiones—fiscal, territorial, administrativa, y política—de las instituciones subnacionales en un marco coherente y unificado. Solo mediante esta articulación será posible avanzar hacia una descentralización efectiva que no solo redistribuya competencias, sino que también fortalezca la capacidad de las instituciones locales para actuar como motores de desarrollo y promotores de la justicia social en sus respectivos territorios.
En última instancia, es fundamental que tanto la doctrina como el marco normativo evolucionen hacia una visión más integrada y sistémica de las instituciones subnacionales. Esto no solo permitiría una mejor coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, sino que también contribuiría a la creación de un sistema más robusto y resiliente, capaz de adaptarse a los desafíos de un país en constante cambio. La articulación de estas instituciones no es solo una cuestión académica o normativa sino una necesidad urgente para el futuro del desarrollo territorial y democrático en Chile.
A partir de lo señalado, se presenta un desafío tanto metodológico como conceptual, cuyo objetivo principal es identificar y analizar desde la perspectiva normativa los principios y elementos relacionales que configuran las instituciones subnacionales en Chile. Este análisis se enfoca, en primer lugar, en delimitar qué entidades conforman estas instituciones, y en segundo lugar, en evaluar si los elementos comunes que las caracterizan cumplen con los requisitos necesarios para ser reconocidos como una rama autónoma del Derecho. Además, se explorarán las posibles implicancias y contribuciones que surgirían de tal reconocimiento, tanto en el ámbito académico como en la práctica jurídica y administrativa.
Es fundamental destacar que esta publicación se encuentra en la vanguardia del desarrollo de un cuerpo integrado de Marco Normativo Subnacional, representando uno de los primeros esfuerzos sistemáticos orientados hacia esta dirección. En este sentido, el enfoque metodológico adoptado incluirá una revisión exhaustiva de los autores más relevantes y del estado del arte en lo que respecta a los esfuerzos previos por establecer relaciones entre las diversas instituciones subnacionales. Esta revisión busca obtener una comprensión detallada de las consideraciones y propuestas más significativas que han emergido en este campo. Asimismo, se ha llevado a cabo un diálogo con actores clave del ámbito jurídico, administrativo y académico, con el propósito de evaluar el impacto práctico y las potencialidades de esta propuesta normativa.
Este esfuerzo también pretende aportar un concepto innovador que facilite la identificación y definición del llamado “Derecho Subnacional” o “Derecho de las Instituciones Subnacionales”. Este concepto buscará establecer un conjunto de bases epistemológicas robustas, que puedan ser sometidas a un análisis crítico por parte de la comunidad académica y profesional, con miras a desarrollar un Marco Normativo Subnacional lo suficientemente sólido como para abordar los desafíos de organización estatal que la ciudadanía chilena actualmente demanda.
Para alcanzar estos objetivos, la investigación se estructuró en varias etapas. En primer lugar, se realizó una contextualización preliminar del estado del arte en la materia, donde se identificaron y analizaron las principales contribuciones teóricas y prácticas que han abordado la interrelación entre las instituciones subnacionales. Posteriormente, se llevó a cabo un análisis profundo de los autores seminales que sentaron las bases conceptuales y doctrinales para la consideración de un sistema normativo en esta área. Estos criterios fueron evaluados en función de la evidencia empírica y normativa proporcionada por el marco regulatorio de las instituciones subnacionales seleccionadas, las cuales se justificaron como componentes esenciales de este sistema emergente.
En esta fase del estudio, se respondió a la pregunta central de la investigación, que giraba en torno a la coherencia interna de las instituciones subnacionales y a la existencia de una sistematicidad propia que pudiera ser considerada como la base para una rama autónoma del Derecho. Este análisis permitió no solo clarificar la viabilidad de tal sistematización, sino también proponer una definición precisa de la rama jurídica en cuestión, identificando sus componentes clave y evaluando su impacto potencial en la gestión y desarrollo regional y local en Chile.
Finalmente, la investigación culminó con la presentación de una propuesta teórica y normativa que articula de manera coherente y funcional las instituciones subnacionales dentro de un Marco Normativo Subnacional integrado. Esta propuesta no solo buscó consolidar un nuevo campo de estudio en el ámbito jurídico, sino que también aspiró a ofrecer herramientas conceptuales y prácticas que pudieran ser utilizadas por legisladores, administradores públicos y académicos para mejorar la eficacia y eficiencia de la gestión territorial en el país. En resumen, esta investigación se erigió como un esfuerzo pionero en la sistematización del Derecho Subnacional, con el potencial de generar un impacto significativo en la organización y funcionamiento del Estado chileno.
Esta investigación, que originalmente fue presentada como parte del magíster en gestión y desarrollo regional y local de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, fue destacada en su contenido y presentación, lo que evidencia su relevancia y el impacto que tuvo en el ámbito académico. Dado el origen del análisis, se ha complementado y desarrollado para su publicación extendida, integrando nuevas perspectivas y enfoques teóricos que han surgido en el debate contemporáneo sobre la descentralización desde el foco normativo. La experiencia de investigación culmina en la formulación de una propuesta teórica y normativa que busca articular de manera coherente y funcional las instituciones subnacionales dentro de un marco normativo integrado, representando un esfuerzo pionero en la sistematización del derecho subnacional, logrando así establecer las bases para una comprensión más profunda y estructurada del fenómeno descentralizador.
Considerando lo anterior, la reflexión crítica sobre el concepto y la práctica de la descentralización fue enriquecida por un enfoque filosófico que abordó la naturaleza misma del derecho. En parte, se considera que el derecho no es simplemente un conjunto de normas, sino un sistema de valores y principios que deben ser interpretados y aplicados de manera dinámica. Este planteamiento permitió desarrollar una visión del derecho subnacional como un campo autónomo que se configura en la intersección entre el derecho administrativo y el derecho constitucional, pero que también posee características y principios propios.
La investigación abordó la necesidad de dar cuenta de un “Derecho (de las instituciones) Subnacional (es)”, lo que significa reconocer la importancia de las instituciones subnacionales en la configuración del Estado y la necesidad de desarrollar un marco normativo que las integre de manera coherente y sistemática. La inclusión de paréntesis en el título refleja la complejidad y la multiplicidad de interpretaciones que pueden surgir en este campo. No se trata simplemente de catalogar o enumerar las instituciones subnacionales, sino de entenderlas en su dimensión jurídica, como entidades dinámicas que interactúan y configuran un sistema normativo propio.
Durante el proceso de investigación, se trabajó con la premisa de que la descentralización no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar objetivos más amplios, como la participación ciudadana, la equidad territorial y el fortalecimiento de la democracia. Este enfoque normativo permitió desarrollar propuestas que no solo se basan en la eficiencia administrativa o la redistribución de competencias, sino que también consideran la descentralización como un proceso que debe estar orientado por valores y principios jurídicos fundamentales.
Asimismo, la investigación implicó una revisión crítica de las prácticas legislativas y administrativas, identificando las tensiones y contradicciones que se presentan en la implementación de las políticas de descentralización. Se realizó un análisis detallado de las normativas vigentes y de las propuestas constitucionales recientes, con el objetivo de evaluar su coherencia y su capacidad para responder a las necesidades y desafíos de las instituciones subnacionales. Este análisis permitió identificar los elementos comunes que pueden ser utilizados como base para la construcción de un marco normativo que promueva una descentralización efectiva y equitativa.
La obra ha sido desarrollada con la intención de ofrecer un recurso valioso tanto para académicos como para legisladores, administradores públicos y actores políticos, quienes se enfrentan al desafío de diseñar e implementar políticas de descentralización en un contexto complejo y cambiante.
Finalmente, la experiencia de investigación se convierte en un testimonio del potencial transformador del derecho cuando se aborda desde una perspectiva crítica e interdisciplinaria. Al proponer un enfoque normativo integral que articula las instituciones subnacionales en un sistema jurídico coherente y funcional, esta obra aspira a contribuir al desarrollo de un marco normativo que favorezca la construcción de un Estado más descentralizado, equitativo y democrático.
Héctor Anabalón Zurita
Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales (Universidad de Chile). Magíster en Gestión y Desarrollo Regional y Local (Universidad de Chile). Secretario Ejecutivo Centro de Análisis de Políticas Públicas, Facultad de Gobierno Universidad de Chile. Sus líneas de desarrollo se vinculan al derecho público administrativo vinculado al marco normativo de las instituciones subnacionales de Chile y los procesos de descentralización. Se desempeña como docente de pregrado y postgrado en diversas casas de estudio, consultor para instituciones nacionales e internacionales y asesor parlamentario en materias de su especialidad.
